推进基层协商民主建设 广泛凝聚社会共识

【摘要】近年来，政协协商工作逐渐向基层延伸，在凝聚社会各界共识方面做了有益探索，取得了一定的成效，但也面临着动力不足、群众民主政治意识不强、核心理念未能得到有效保障等方面的困境。人民政协是联系地方党委政府和群众之间的桥梁和纽带，充分利用其体制优势、组织优势，在推进基层协商民主、凝聚社会共识方面可以发挥独特的重要作用。

【关键词】政协工作基层协商民主 凝聚社会共识

2018年12月，习近平总书记在全国政协新年茶话会上发表的重要讲话中，首次提出“要把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为履职工作的中心环节”的重要思想至今，广泛凝聚共识已经成为新时代人民政协的一项重要职能。凝聚共识工作不是一项独立的工作，而是一个系统集成、协同创新的过程，需要与政协“政治协商、民主监督、参政议政”的三大主要职能和政协日常履职工作相结合。近年来，在中央顶层设计下、地方党委和政府的大力支持下，广大人民群众以及各级社会组织的积极参与下，政协协商工作逐渐向基层延伸，在凝聚社会各界共识方面做了有益探索，取得了一定的成效。协商活动的参与渠道越来越广泛，社会各界和人民群众参与协商的意识日渐提升，协商形式不断创新，协商内容日益深化，协商程序逐渐完善，这对于充分发挥政协建言资政与凝聚共识“双向发力”的职能优势具有重要意义。但受一些主客观因素的制约，基层协商民主建设也面临一定发展困境。

一、开展基层协商民主、凝聚社会共识面临的主要困境

（一）基层推进协商民主建设的动力不足。民主政治进程是长期持续、不懈努力的动态过程，基层协商民主的发展同样如此，需要地方党委和政府持续稳定的推动。但除了一些取得典型成效的地方实践，大部分基层地区都存在党委和政府推进协商民主动力不足的问题。

一是基层单位重视程度不够。在实际工作中，基层单位和部门客观存在着追逐“政绩私利”的内在动因，以上级的目标绩效考核为工作导向，追求自身利益。当前，对基层的考核项目则仍然主要集中于经济数据、征地拆迁、招商引资等硬性指标方面，基层地区则将主要精力集中于应对这些硬性指标的任务考核工作中。虽然中央提出了要大力推进基层协商民主建设，但因其仍处于探索中，没有明确的目标考核任务。因此，基层单位在工作中对开展协商民主建设缺乏足够的重视。

二是基层单位协商民主常态化不足。面对社会各界利益复杂化所引发的矛盾突出、群体性事件频发的社会治理局面，基层地区将协商民主作为创新社会治理的一种探索，客观上推动了协商民主的发展。但也使基层协商民主发展呈现短期工具性特征，在出现矛盾和冲突时，一些基层党委和政府搞形式上的协商民主作为解决问题的应急之举，当矛盾得到解决或缓和时，就将基层协商民主束之高阁。基层开展协商民主的临时性、工具性特征明显，缺乏常态性的机制化建设。

三是基层协商民主可持续性缺乏。在中央高度重视并鼓励地方积极探索创新基层协商民主的背景下，“功利性”的政绩因素，也使地方领导开展协商民主建设的主要目的是为了得到上级组织的重视与肯定，以作为获取个人升迁的政绩资本。虽然在客观上一定程度地推动了基层协商民主的发展，但因带有很强的急功近利色彩，忽视了协商民主建设与发展的客观规律，追求形式上的创新而缺乏实在的内涵，也使基层协商民主建设缺乏可持续性。

（二）基层群众民主政治素质较为薄弱。公民的民主政治素质包括参与意识和参与能力两个方面。对于协商民主来说，参与意识是其开展活动的基础，参与能力则关系到其活动的效果。当前，基层群众的民主政治素质较为薄弱，影响了基层协商民主的开展。一方面，基层群众参与民主政治意识不足，影响了协商民主的公共基础。虽然基层群众越来越重视自身的民主权利，但是，生产与生活压力、传统政治文化等因素，造成普通群众在一定程度上的政治冷漠，民主参与公共事务意识较为薄弱，对于公共事务治理中出现的具体矛盾与问题，群众主要是选择上访、诉讼或非理性的方式来解决。群众民主参与意识的薄弱，客观上制约了基层协商民主发展的公共基础，造成代表性不足的困境。另一方面，基层群众参与民主政治的能力欠缺，也制约了协商民主的实际成效。虽然随着改革开放的不断深入，基层群众的法治精神和契约精神得以进一步加强，但从客观来说，基层群众的整体文化素质仍然偏低，缺乏一些协商议题所需的专业知识及民主参与技能，在协商过程中缺少最起码的对话、交流、沟通、商讨方面的能力，协商参与者无法清楚表达自己的意见或观点，相互之间也很少进行交流和沟通。参与能力的不足，很大程度上制约了基层协商民主活动的有效开展。

（三）协商民主的核心理念未能得到有效保障。协商民主作为一种强调通过协商讨论方式参与决策的民主政治思想，包含自由、平等、公开、责任、理性等核心原则。在基层协商民主运行过程中，因制度化建设的滞后，一些核心机制未能得到有效保障，如平等、责任、理性等理念的缺失，影响了基层协商民主的客观公正性。

一是平等性困境。基层协商民主实践中，相对于普通人民群众在能力、财富、信息等方面资源的占有优势，地方党委、政府和社会精英易于通过操控协商程序使协商陷入平等性困境，“如内定议题或方案，压缩参与讨论的时间等，主导协商的过程和结果朝向自己预期的方向，导致协商的形式化和操控化”等。

二是责任性困境。基层协商民主实践中，各协商主体往往从自身利益出发而很少考虑他人或公共利益，基层党委、政府从单位和部门利益出发试图使政绩最大化，基层群众则易缺乏集体观念，常考虑个人或家庭利益，协商主体责任性的缺乏使得共识难以达成。

三是理性困境。协商民主是在平等基础上的不断理性讨论、审慎反思、偏好转变，以追求达成共识的过程。基层协商民主实践中，当遇到存在利益冲突的议题时，通常不是理性的讨论、反思，而是情绪化的争吵或提出无理要求，往往导致协商中断或无法顺利开展下去，并影响到人民群众以后参与协商民主的积极性。

二、人民政协推进基层协商民主建设的理论分析

在坚持中国共产党的领导这一前提下，探索如何走出基层协商民主发展困境的出路，中央提出要充分发挥人民政协的专门协商机构作用，积极开展多渠道的基层协商民主建设。基层人民政协是联系地方党委、政府与人民群众之间的桥梁和纽带，在推进基层协商民主建设中完全可以发挥独特的重要作用。

（一）人民政协开展基层协商民主，有着凝聚社会共识的体制优势。人民政协与人民群众关系更为紧密、联系更为广泛，在党委领导下，履行参政议政、政治协商、民主监督三大基本职能，在参与基层协商民主建设中具有天然的体制和机制优势。

一是具有推动基层协商民主发展的内在动力。人民政协积极履行政治协商、参政议政、民主监督三大基本职能的成果和效能集中反映了政协建言资政、凝聚共识的成果和效能。通过政协协商履职凝聚全社会的共同理想，为党领导人民有效治理国家打下良好的政治基础、社会基础，促进社会主义民主政治发展，凝聚广泛共识，实现社会治理现代化。因此，人民政协对于开展基层协商民主，推进基层社会治理创新具有内在的天然动力，在坚持党的领导下，在开展基层协商民主建设中可以发挥主渠道作用，以有效弥补地方党委和政府推动力不足的问题。

二是可以有效提升基层群众的民主政治素质。一方面，可以激发群众的政治参与热情。人民政协社会地位的超脱性使人民群众对人民政协具有内在的认同感。因此，群众更愿意通过人民政协提供的平台参与基层民主政治活动，向政协机构反映、表达诉求并寻求支持与帮助。人民政协集中群众的意见传达给党委和政府，并提供合理的建议供党委和政府进行科学决策参考，以解决群众所反映的问题。当群众发现通过人民政协的平台能将所反映问题得到解决后，进一步增进了对人民政协的认同与信任，从而激发他们参与民主政治的热情。另一方面，人民政协有助于提升基层群众的民主参与能力。第一，针对基层社会治理中出现的矛盾和问题，政协机构可以通过搭建各种协商平台，把群众从传统上访闹事等非理性方式引导到民主参与方式上来，以提高他们的民主理性思维；第二，人民政协可以发挥“上情下达”的作用，及时将党委和政府的中心工作、政策文件向群众进行宣传解释，使群众对上情能够了解，以培养他们理解与包容的品质；第三，人民政协通过培训等方式提升群众的民主参与技能，如邀请政协委员为群众进行民主权利、讨论、表达方式等知识与技能的培训，以提升群众参与民主协商的能力。

（二）人民政协可为基层协商民主制度建设提供智力支持。协商民主既是追求民主政治价值理念的过程，也是运用现代科学方法实现社会善治的过程，需要动员各个方面的人才参与推动。人民政协是广泛的爱国统一战线组织，其成员则汇聚政府官员、专家学者、经济代表等社会精英，他们的知识、资源对于推动基层协商民主建设具有重要作用。近年来，政协理论研究专家进行了大量的理论与方法研究，对于推动基层协商民主建设具有重要意义。另外，人民政协可以利用自身组织上的界别优势，广泛协调和动员专家学者、政协委员参与基层协商民主建设，为其提供智力支持。

（三）人民政协的协商文化有助于进一步凝聚基层群众共识。基层人民政协可以将其一些成熟的协商经验、做法与基层实践相结合，有效推动基层协商民主的机制建设。一是保障基层协商主体多元性。组织上广泛代表性和政治上包容性特征，使人民政协的民意基础较为充分。多元化的基层代表人士被吸纳进政协委员队伍，使得基层人民政协更加具有广泛性。在推动基层协商民主建设中，人民政协可以发动政协委员组织本界别人民群众广泛参与基层公共事务的民主协商，最大限度地保障协商主体的多元性。二是实现基层协商民主平等性。在人民政协的政治协商平台里，所有参与协商的主体在地位上都是平等的，各主体可以平等、自由地反映自己所代表界别群众的建议和观点。人民政协参与基层协商民主建设，可以推动协商主体平等理念的贯彻实施，无论是地方党政领导还是普通群众都是平等的协商主体，意见、观点都可以自由表达并得到充分尊重。三是推动基层协商民主理性化。政协委员汇聚各行各业的精英，普遍文化水平较高、理性思维较强，易于通过理性方式参与民主协商、讨论、建言而最终达成统一的共识。人民政协在推进基层协商民主建设中，可以充分发挥人民政协理性思维的精神，既代表广大人民群众的利益，也引导广大人民群众客观分析议题、政策的科学性，逐步培养人民群众的理性思维。四是增强基层协商民主责任性。政协委员都是各行各业的代表，代表界别群众参与社会经济事务的协商与讨论，都具有一定的社会责任感。因此，人民政协以较高的责任感去推动基层协商民主建设，增强基层社会公共事务决策的科学合理性，以保障实现最广大人民群众的福祉。

三、人民政协开展基层协商民主建设，凝聚社会共识方面的渝北实践

近年来，渝北区政协充分利用其体制优势、组织优势，并吸收人民政协自身开展协商民主的经验，从机制建设着手，开展各种形式的协商民主实践活动，服务地方经济社会发展，有效推进了基层社会治理现代化建设，也促进了基层协商民主的发展，有效凝聚社会共识。

（一）搭建参与平台，拓宽民主表达渠道。充分的民意表达是民主协商的前提。渝北区政协充分发挥体制优势，加强基层协商民主平台建设，通过搭建各种平台，拓宽群众参与渠道，使协商民主具有充足的民意基础。

一是实体平台。渝北区政协根据涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层的现状，通过设立政协委员联络室、委员工作室等平台，实现政协委员与人民群众之间面对面的交流沟通。如，为推动政协协商工作重心下移、委员力量下沉、协商触角下延，渝北区在换届之初便将委员划入新设立的26个镇街委员联系小组，建立镇街委员活动室开展工作。二是动态机制。渝北区政协按照建言资政与凝聚共识一体设计的要求，建立并制度化开展“区委书记接待政协委员日”活动，2020年，围绕“空港新城产城景融合发展推进山清水秀美丽之地建设”开展了接待活动，2021年聚焦农村“双十万工程”建设开展接待活动。三是流动协商平台。为加强与基层群众自治、议事等制度衔接，进一步发挥镇街委员联系小组作用，落实政协委员联系社区（村）制度，畅通群众利益诉求和意见建议表达渠道，渝北区政协在有条件的村（社区）、园区，依托民情茶室、居民协商议事会等，建立了20个“渝事好商量”委员流动工作站。围绕基层社会治理中的共性问题和群众关注的热点难点问题，灵活经常地开展专题协商、院坝协商、楼宇协商等，将协商达成的共识、形成的协商意见，纳入基层自治组织决策程序，转化为推进基层社会治理的有效措施，使大量矛盾和问题妥善解决在基层，切实让群众感到政协很近、委员很亲、协商可行，推动党的惠民政策落地落实，充分凝聚广大人民群众的共识。

（二）发挥协商职能，服务基层经济社会发展。人民政协充分发挥政治协商、参政议政、民主监督的功能，以各种协商形式，积极参与社会公共事务，为基层党委和政府的科学决策服务，促进地方经济社会发展和民生改善。具体来说，主要有四种形式：一是会议式协商。政协领导列席地方党委和政府的办公会。参与重要的人事调整、财政预算和城市建设等重点工作。政协委员列席基层党委政府的会议和民主座谈会以及年底的政治协商会议等，听取有关工作通报，并与党政领导进行议政协商。如，渝北区政府定期向政协委员进行政情通报制度，通报近阶段工作情况和财务收支情况，接受委员的监督并征求委员的意见。区政协每季度开展一次全区经济社会发展情况通报协商会议，听取全区季度经济社会发展情况通报，并开展讨论协商，畅通了委员知情明政、参政议政的渠道，发挥了政协人才荟萃、智力密集的优势和联系民营企业的桥梁纽带作用。二是调研式协商。基层政协委员深入一线，围绕党委和政府中心工作，就镇街层面经济社会发展的重要问题进行调研，把调研了解到的情况进行收集整理，作为开展协商民主活动的前提准备。三是视察式协商。视察是人民政协发挥民主监督职能的形式之一，政协委员围绕镇街经济社会发展的重要工程，以及重要民生问题展开视察，了解进展情况，并督促政府和相关部门抓落实。如，2020年，区政协常委会视察渝北区公共卫生建设发展情况，提出具有针对性的意见建议，并持续跟踪监督，促进了渝北区公共卫生服务项目不断完善，越来越多群众实实在在感受到了公共卫生服务信息化建设带来的巨大变化。四是提案式协商。区政协自2017年换届以来，在提案工作方面主动作为，积极探索创新工作机制，推动提案工作取得新成效，出台了《渝北区政协提案办理协商办法》，并由区委办、区政府办、区政协办联合行文公布实施。该《办法》将协商民主理念贯穿于提案工作全过程，把提案提出、审查、交办、经办、督查、考核等各个环节进行了全面规范，使提案办理协商进一步制度化、规范化、程序化。

四、人民政协参与基层协商民主的思考与建议

（一）全力推进基层协商民主的制度机制构建

一是着力提高地方党委政府的协商意识。地方党委政府应注重社会主义协商民主制度的学习，可通过各级培训渠道，组织学习社会主义协商民主制度，增强基层党委政府的协商意识，以及对协商民主制度的执行意识和维护意识。二是构建人民政协推进基层协商的联动机制。基层政协党组应主动加强与基层党委政府的工作沟通，建立协商民主工作机制，推行政协党组成员分别联系专门委员会和相关界别小组制度，统筹安排，组织引导政协委员参与基层事务协商。三是着力提高政协委员的协商履职能力。在推进基层协商民主制度机制建设中，应着力提高政协委员联系群众的能力、调查研究的能力和协商议事的能力。通过开展不同形式的履职活动，引导和组织政协委员深入基层协商，让委员的履职协商活动有温度、接地气，真正搭建起联系和服务群众的连心桥。

（二）进一步强化和保障人民政协的协商民主监督权力

民主监督是人民政协开展协商民主的重要形式之一，也是建设社会主义法治国家的重要体现。但因缺乏法律的约束力和强制力作保障，各级人民政协对党委和政府的民主监督实行起来有很大难度。工作中往往是侧重于强调配合、服务党委和政府的中心工作，造成监督职能虚化。因此，应制定相应法律规定，强化和保障人民政协的协商民主监督权力，可在协商民主的框架内赋予人民政协的民主监督权力，尤其强化对协商决策落实的监督。逐步建立、健全政协机构协商民主监督机制，使民主监督纳入程序化、制度化、法治化轨道，以切实保障监督职能得到顺利履行和落到实处。

（三）进一步丰富基层协商民主参与渠道

协商参与渠道是基层协商民主健康发展非常重要的因素。要不断丰富和拓展基层群众的表达渠道，完善基层群众自治管理下的诉求表达机制，以提高我国基层协商民主制度化水平，使得基层群众可以真正实现自由平等的表达自己的利益诉求和维护自己的切身利益。

一是要进一步强化基层协商平台的建设。建议在基层政协在建立“区、镇街、村（社区）”三级协商平台，完善基层协商平台硬件体系的基础上，建立健全委员联系基层、联系群众，领导班子成员联系委员、联系镇街、联系企业制度，打造亲民政协，推进协商民主建设，从活动、制度等层面构建基层协商民主的软件体系。使基层民主协商工作既有协商阵地，又有制度体系的支持，为协商民主工作向基层延伸、服务基层群众、破解基层发展难题提供有益帮助。

二是要进一步推动基层协商活动提质增效。一方面，要明确协商内容，解决好“协商什么”的问题。按照协商于民、协商为民的要求，根据基层经济社会发展实际，针对不同渠道、不同层次、不同地域特点，合理确定协商内容，重点将重大公共决策、公共事务、公共利益、公益事业和民生热点难点问题纳入基层协商范围。另一方面，要规范协商程序。围绕协商前、协商中、协商后三个重要环节，进一步健全“协商议题的提出和确定、协商活动的准备、协商活动的组织、协商成果的报送、协商意见的处理和反馈、协商成果的跟踪问效”等程序规范。特别是要建立健全协商成果办理和反馈制度，确保协商“说了不白说”。

三是要进一步加强网络协商平台建设。据统计，截至2021年6月，我国手机网民规模达10.07亿；农村网民规模为2.97亿，农村地区互联网普及率为59.2%。如此庞大的网民基数，再加上与线下基层协商平台相比，网络协商平台具有灵活、生态、高效等独特的优势，使网络协商平台建设变得刻不容缓。建议，借鉴湖南省部分基层政协推出的社区智慧政协委员工作室建设，在辖区内镇街建设至少一个社区智慧政协委员工作室，并与政协履职APP实现网上对接，把本辖区内的协商议题在网上工作室中公示，或将基层群众在网上提出的议题进行协商，进一步提高基层群众协商的广度和深度。

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